โรคไม่ติดต่อเรื้อรัง หรือ NCDs ยังคงเป็นความท้าทายสำคัญของประเทศไทย ทั้งในมิติสุขภาพ เศรษฐกิจ และความยั่งยืนของระบบบริการสาธารณะ ปัจจัยเสี่ยงสำคัญอย่างหนึ่งที่ยังฝังตัวอยู่ในโครงสร้างสังคมไทยมาอย่างยาวนาน คือการบริโภคบุหรี่และผลิตภัณฑ์ยาสูบ ซึ่งไม่ได้ส่งผลกระทบเฉพาะต่อผู้สูบเท่านั้น แต่ยังเชื่อมโยงไปถึงภาระการรักษาพยาบาล การสูญเสียผลิตภาพแรงงาน การตายก่อนวัยอันควร และต้นทุนทางสังคมที่รัฐต้องแบกรับอย่างต่อเนื่อง
ในบริบทเช่นนี้ มาตรการภาษียาสูบจึงไม่ควรถูกมองว่าเป็นเพียงกลไกสำหรับการจัดเก็บรายได้เข้ารัฐ หากแต่เป็นเครื่องมือเชิงนโยบายที่มีศักยภาพในการควบคุมพฤติกรรมการบริโภค ลดความเสี่ยงทางสุขภาพ และสร้างผลลัพธ์เชิงบวกต่อระบบเศรษฐกิจการคลังในเวลาเดียวกัน หลักคิดสำคัญของภาษีสรรพสามิตต่อสินค้าที่ทำลายสุขภาพอยู่ที่การทำให้ราคาสินค้าสะท้อน “ต้นทุนทางสังคม” ที่แท้จริงมากขึ้น เพื่อให้ผู้บริโภค ผู้ผลิต และภาครัฐต้องเผชิญกับสัญญาณเชิงนโยบายที่ชัดเจนว่า สินค้าบางประเภทไม่อาจปล่อยให้ราคาตลาดทำงานโดยลำพังได้
สำหรับกรณียาสูบ ประสบการณ์ในระดับนานาชาติและในประเทศไทยต่างสะท้อนตรงกันว่า ภาษีเป็นหนึ่งในมาตรการที่มีประสิทธิภาพสูงที่สุดในการลดการสูบ โดยเฉพาะในกลุ่มเยาวชนและผู้มีรายได้น้อยซึ่งไวต่อการเปลี่ยนแปลงของราคา อย่างไรก็ตาม คำถามสำคัญในระยะหลังไม่ได้อยู่ที่ว่า ประเทศไทยควรใช้ภาษียาสูบหรือไม่ แต่อยู่ที่ว่า ประเทศไทยมี “โครงสร้างภาษียาสูบ” ที่ตอบโจทย์เป้าหมายด้านสุขภาพและการคลังอย่างแท้จริงแล้วหรือยัง
ในทางเศรษฐศาสตร์สุขภาพ ภาษียาสูบถือเป็นมาตรการที่ให้ผลตอบแทนทางนโยบายสูง เพราะสามารถทำงานได้พร้อมกันอย่างน้อยสองมิติ มิติแรกคือการลดการบริโภคผ่านการปรับราคาให้สูงขึ้นจนผู้บริโภคบางส่วนลดจำนวนการสูบ ชะลอการเริ่มสูบ หรือเลิกสูบในที่สุด มิติที่สองคือการเพิ่มรายได้ให้รัฐ ซึ่งสามารถนำกลับไปใช้เพื่อรองรับภาระระบบสุขภาพหรือสนับสนุนนโยบายสาธารณะด้านอื่นได้
ประสบการณ์ของไทยในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมาแสดงให้เห็นว่า เมื่อมีการปรับขึ้นภาษียาสูบอย่างต่อเนื่อง อัตราการสูบบุหรี่มีแนวโน้มลดลงตาม แม้ว่าบุหรี่จะยังคงเป็นสินค้าที่มีฐานผู้บริโภคขนาดใหญ่และมีปริมาณการจำหน่ายจำนวนมากในแต่ละปี แต่การใช้ภาษีเป็นเครื่องมือก็ช่วยส่งสัญญาณเชิงโครงสร้างต่อทั้งตลาดและพฤติกรรมผู้บริโภคได้อย่างมีนัยสำคัญ
ความสำคัญของมาตรการนี้ยิ่งชัดเจนขึ้นเมื่อพิจารณาว่า การสูบบุหรี่ไม่ใช่เพียงพฤติกรรมส่วนบุคคล แต่เป็นต้นเหตุของโรคและความสูญเสียที่ลุกลามไปทั้งระบบ ไม่ว่าจะเป็นโรคมะเร็งปอด โรคหัวใจและหลอดเลือด โรคถุงลมโป่งพอง โรคหลอดเลือดสมอง ตลอดจนโรคเรื้อรังอื่น ๆ ที่เพิ่มภาระการรักษาในระยะยาว เมื่อภาระโรคจากยาสูบมีขนาดใหญ่เช่นนี้ การปล่อยให้สินค้ายาสูบมีราคาถูกหรือมีช่องว่างภาษีมากเกินไป ย่อมเท่ากับการผลักต้นทุนกลับไปให้รัฐและสังคมรับภาระแทน
กล่าวอีกนัยหนึ่ง ภาษียาสูบจึงไม่ใช่มาตรการลงโทษผู้บริโภค แต่เป็นกลไกปรับสมดุลระหว่างผลประโยชน์ทางการค้ากับต้นทุนสาธารณะที่เกิดขึ้นจริง ยิ่งภาษีออกแบบได้ดีเท่าใด โอกาสที่รัฐจะลดภาระโรคและลดความสูญเสียทางเศรษฐกิจในอนาคตก็ยิ่งมีมากขึ้นเท่านั้น
แม้ประเทศไทยจะมีประสบการณ์ยาวนานในการใช้ภาษียาสูบเป็นเครื่องมือควบคุมการบริโภค แต่ปัญหาสำคัญในช่วงหลายปีที่ผ่านมาอยู่ที่การออกแบบโครงสร้างภาษีที่เปิดช่องให้เกิดการบิดเบือนในทางปฏิบัติ โดยเฉพาะระบบภาษีแบบสองอัตรา ซึ่งกำหนดภาระภาษีแตกต่างกันตามระดับราคาขายปลีก
ในทางหลักการ ระบบภาษีควรทำให้สินค้าที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพมีภาระภาษีที่ชัดเจน โปร่งใส และยากต่อการหลบเลี่ยง แต่เมื่อโครงสร้างภาษีแยกสินค้าออกเป็นหลายระดับตามราคา ผู้ผลิตย่อมสามารถใช้กลยุทธ์ด้านราคาเพื่อวางตำแหน่งสินค้าให้อยู่ในช่วงที่เสียภาษีต่ำกว่าได้ ผลลัพธ์คือรัฐจัดเก็บรายได้ได้น้อยลง ทั้งที่ดูเหมือนว่าอัตราภาษีในทางกฎหมายยังคงอยู่
ปัญหานี้ไม่ได้สะท้อนเพียงความไม่สมบูรณ์ของระบบจัดเก็บภาษีเท่านั้น แต่ยังสะท้อนถึงความไม่สอดคล้องระหว่างเป้าหมายด้านสุขภาพกับการออกแบบทางภาษีด้วย เพราะเมื่อผู้ผลิตสามารถปรับราคาเพื่อหลบภาระภาษีได้ ภาษีก็ไม่สามารถดันราคาสินค้าให้สูงขึ้นอย่างมีประสิทธิภาพตามที่ควรจะเป็น ส่งผลให้แรงจูงใจในการลดการสูบของผู้บริโภคลดลงตามไปด้วย
อีกด้านหนึ่ง ระบบภาษีแบบสองอัตรายังส่งผลต่อการแข่งขันในตลาดอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะต่อผู้ประกอบการภายในประเทศที่อาจเสียเปรียบต่อบริษัทข้ามชาติซึ่งมีความสามารถในการปรับกลยุทธ์ด้านราคาและการตลาดได้รวดเร็วกว่า เมื่อโครงสร้างภาษีเอื้อให้เกิดการปรับตัวเชิงพาณิชย์มากกว่าการควบคุมสุขภาพ นโยบายภาษียาสูบก็ย่อมสูญเสียประสิทธิผลทั้งในมิติของรายได้รัฐและการคุ้มครองสุขภาพประชาชน
อีกปัญหาหนึ่งที่มีความสำคัญอย่างมาก คือความแตกต่างของภาระภาษีระหว่างบุหรี่ซองกับยาเส้นมวนเอง ซึ่งยังห่างกันมากจนเกิดแรงจูงใจให้ผู้บริโภคเปลี่ยนรูปแบบการสูบแทนที่จะลดหรือเลิกสูบจริง
ในทางนโยบาย การขึ้นภาษีจะได้ผลต่อเมื่อผู้บริโภคไม่มีทางเลือกที่มีอันตรายใกล้เคียงกันแต่ราคาถูกกว่ามากนัก แต่ในกรณีของไทย เมื่อบุหรี่ซองมีราคาสูงขึ้น ผู้สูบบางส่วนกลับหันไปบริโภคยาเส้นมวนเองซึ่งมีภาระภาษีต่ำกว่ามาก ปรากฏการณ์นี้ทำให้ผลของนโยบายภาษีอ่อนแรงลง เพราะการลดการบริโภคบุหรี่ซองไม่ได้แปลว่าการบริโภคนิโคตินหรือยาสูบในภาพรวมลดลงเสมอไป
ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจึงเป็นการเคลื่อนย้ายจากสินค้าประเภทหนึ่งไปสู่อีกประเภทหนึ่ง มากกว่าการเปลี่ยนพฤติกรรมเชิงสุขภาพอย่างแท้จริง หากรัฐยังปล่อยให้ภาษียาเส้นอยู่ในระดับต่ำกว่าบุหรี่ซองอย่างมาก การปฏิรูปภาษีบุหรี่เพียงส่วนเดียวก็จะไม่สามารถบรรลุเป้าหมายได้เต็มที่ เพราะตลาดยาสูบจะยังคงมี “ทางหนี” ให้กับผู้บริโภคและผู้ค้าเสมอ
ดังนั้น การปฏิรูปภาษียาสูบที่มีประสิทธิภาพจึงไม่อาจแยกพิจารณาเฉพาะบุหรี่ซิกาแรต แต่ต้องมองทั้งระบบของผลิตภัณฑ์ยาสูบ โดยเฉพาะการปรับภาระภาษีของยาเส้นให้เข้าใกล้หลักการด้านสุขภาพมากขึ้น เพื่อให้ต้นทุนของการบริโภคยาสูบแต่ละประเภทสะท้อนความเสี่ยงอย่างเป็นธรรมและลดโอกาสในการทดแทนข้ามประเภท
เมื่อพิจารณาจากข้อจำกัดของระบบปัจจุบัน ทิศทางการปฏิรูปที่มีน้ำหนักมากที่สุดคือการปรับภาษีสรรพสามิตยาสูบให้เรียบง่าย ชัดเจน และสอดคล้องกับเป้าหมายสุขภาพมากขึ้น แนวทางสำคัญคือการเปลี่ยนจากระบบสองอัตราไปสู่อัตราเดียว เพื่อลดช่องว่างในการกำหนดราคาหลบภาษี และทำให้ภาระภาษีมีความโปร่งใสต่อทุกฝ่าย
อย่างไรก็ตาม การใช้อัตราเดียวเพียงอย่างเดียวอาจยังไม่เพียงพอ หากไม่เสริมด้วยภาษีตามปริมาณที่เข้มแข็งพอ เนื่องจากภาษีตามปริมาณมีข้อดีตรงที่ช่วยกำหนดภาระภาษีขั้นต่ำต่อหน่วยสินค้า ทำให้สินค้าราคาถูกไม่สามารถใช้จุดแข็งด้านราคามาดึงดูดผู้บริโภคได้ง่าย การผสมผสานระหว่างภาษีตามมูลค่าและภาษีตามปริมาณจึงเป็นแนวทางที่ช่วยให้ระบบภาษียาสูบทำงานได้สมบูรณ์ขึ้นทั้งในมิติสุขภาพและรายได้รัฐ
ข้อเสนอเชิงนโยบายในระยะต่อไปจึงควรมุ่งไปที่การใช้อัตราภาษีตามมูลค่าแบบอัตราเดียวในระดับที่สูงพอจะส่งผลต่อพฤติกรรมการบริโภค ควบคู่กับการเพิ่มภาษีตามปริมาณต่อซอง และวางแผนปรับขึ้นอย่างค่อยเป็นค่อยไปตามกรอบเวลาที่ชัดเจน แนวทางเช่นนี้จะช่วยให้ภาคธุรกิจมีเวลาปรับตัว ขณะเดียวกันก็ทำให้ภาระภาษีไม่ถดถอยลงตามเงินเฟ้อหรือการเปลี่ยนแปลงของตลาด
สาระสำคัญของการปฏิรูปจึงไม่ได้อยู่ที่การขึ้นภาษีแบบฉับพลัน แต่เป็นการสร้าง “เส้นทางภาษี” ที่แน่นอน คาดการณ์ได้ และมีเป้าหมายระยะยาวชัดเจน เพราะเมื่อผู้ประกอบการและผู้บริโภครับรู้ล่วงหน้าว่าภาษีจะปรับขึ้นตามแนวทางใด ระบบภาษีก็จะทำหน้าที่กำกับพฤติกรรมได้ดีกว่าการปรับแบบเฉพาะหน้าเป็นครั้งคราว
แม้มาตรการภาษีจะมีประสิทธิภาพสูง แต่ก็ไม่อาจทำงานได้เต็มที่หากรัฐปล่อยให้ตลาดบุหรี่ผิดกฎหมายขยายตัว ปัญหาบุหรี่เถื่อนจึงเป็นอีกปัจจัยสำคัญที่ต้องถูกนำมาพิจารณาควบคู่กับการปฏิรูปภาษีเสมอ
ในทางปฏิบัติ เมื่อราคาสินค้าถูกกฎหมายสูงขึ้น ผู้บริโภคบางส่วนย่อมหันไปหาสินค้าที่ราคาถูกกว่า หากรัฐไม่สามารถควบคุมการลักลอบนำเข้า การผลิต และการจำหน่ายบุหรี่เถื่อนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ผลที่เกิดขึ้นคือภาษีจะสูญเสียพลังในการกำกับตลาด ขณะที่รัฐก็สูญเสียรายได้จากสินค้าที่ควรเข้าสู่ระบบภาษีอย่างถูกต้อง
ปัญหานี้ยังมีนัยทางสุขภาพและนิติรัฐในเวลาเดียวกัน เพราะบุหรี่ผิดกฎหมายไม่เพียงหลบเลี่ยงภาษี แต่ยังอยู่นอกระบบกำกับดูแลด้านฉลาก คำเตือนสุขภาพ มาตรฐานสินค้า และการควบคุมช่องทางจำหน่ายด้วย หากปล่อยให้ตลาดผิดกฎหมายเติบโต มาตรการภาษีและมาตรการควบคุมยาสูบด้านอื่นก็จะอ่อนแรงลงพร้อมกัน
ด้วยเหตุนี้ การขึ้นภาษียาสูบจึงควรดำเนินไปพร้อมกับการยกระดับมาตรการปราบปรามบุหรี่เถื่อน การติดตามเส้นทางสินค้า การบูรณาการข้อมูลระหว่างหน่วยงานด้านศุลกากร สรรพสามิต ตำรวจ และหน่วยงานสาธารณสุข ตลอดจนการพัฒนากลไกระหว่างประเทศเพื่อปิดช่องโหว่ของการค้าผลิตภัณฑ์ยาสูบผิดกฎหมาย หากขาดองค์ประกอบเหล่านี้ การปฏิรูปภาษีอาจให้ผลได้ไม่เต็มศักยภาพ
นอกจากบทบาทในการลดการบริโภคและลดภาระโรคแล้ว ภาษียาสูบยังมีความสำคัญในฐานะแหล่งรายได้สาธารณะที่สามารถนำไปใช้สนับสนุนการพัฒนาสังคมในวงกว้างได้ การออกแบบภาษีที่ดีจึงไม่ควรพิจารณาเพียงยอดจัดเก็บในระดับส่วนกลางเท่านั้น แต่ควรพิจารณาถึงศักยภาพของรายได้ที่สามารถเชื่อมกลับไปสู่การสร้างเสริมสุขภาพ การพัฒนาท้องถิ่น และการลดความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่ด้วย
มิติเรื่องรายได้สาธารณะมีความสำคัญเป็นพิเศษในช่วงที่รัฐต้องเผชิญภาระงบประมาณด้านสุขภาพที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องจากสังคมสูงวัยและโรคเรื้อรัง หากภาษียาสูบสามารถทำหน้าที่ทั้งลดความเสี่ยงและสร้างทรัพยากรรองรับผลกระทบได้ในเวลาเดียวกัน ก็ย่อมถือเป็นนโยบายที่มีความคุ้มค่าสูงในเชิงสังคม
อย่างไรก็ดี ประสิทธิภาพของรายได้ย่อมขึ้นอยู่กับโครงสร้างภาษีที่ออกแบบอย่างเหมาะสม หากภาษีถูกออกแบบจนเปิดช่องให้รายได้รั่วไหล หรือไม่สะท้อนระดับการบริโภคที่แท้จริง ศักยภาพด้านรายได้ของภาษียาสูบก็จะลดลงทันที ดังนั้น การปฏิรูปภาษีจึงต้องมองทั้งมิติของการควบคุมพฤติกรรมและมิติของการบริหารรายได้สาธารณะไปพร้อมกัน
โจทย์สำคัญของภาษียาสูบไทยในปัจจุบันไม่ใช่การตัดสินใจว่าจะใช้ภาษีหรือไม่ แต่คือการทำให้ภาษียาสูบกลับมาทำงานได้เต็มประสิทธิภาพอีกครั้ง ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา โครงสร้างภาษีแบบสองอัตรา ความเหลื่อมล้ำระหว่างภาษีบุหรี่ซองกับยาเส้น และการขยายตัวของบุหรี่เถื่อน ล้วนเป็นปัจจัยที่บั่นทอนทั้งรายได้รัฐและเป้าหมายด้านสุขภาพของประเทศ
การปฏิรูปในระยะต่อไปจึงควรมุ่งไปที่การสร้างระบบภาษีที่เรียบง่าย โปร่งใส และสอดคล้องกับหลักการด้านสุขภาพมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการใช้อัตราภาษีแบบอัตราเดียว การเพิ่มน้ำหนักของภาษีตามปริมาณ การปรับภาษีผลิตภัณฑ์ยาสูบทุกประเภทให้ลดช่องว่างระหว่างกัน และการจัดการตลาดผิดกฎหมายอย่างจริงจัง ควบคู่กับการวางแผนปรับขึ้นภาษีอย่างเป็นระบบในระยะยาว
หากดำเนินการได้อย่างครบถ้วน ภาษียาสูบจะไม่เป็นเพียงมาตรการทางการคลังที่มุ่งจัดเก็บรายได้จากสินค้าอันตราย แต่จะกลายเป็นเครื่องมือเชิงนโยบายที่ช่วยลดการสูบ ลดภาระโรค ลดความสูญเสียทางเศรษฐกิจ และเพิ่มความยั่งยืนให้กับระบบสุขภาพของประเทศได้พร้อมกัน นี่คือแก่นสำคัญของการปฏิรูปภาษียาสูบไทยในศตวรรษที่ 21 นั่นคือการทำให้ภาษีไม่ได้ทำหน้าที่เพียง “เก็บเงิน” แต่ทำหน้าที่ “คุ้มครองชีวิต” ของประชาชนด้วย