ในบรรดาปัจจัยเสี่ยงทางโภชนาการที่แทรกตัวอยู่ในชีวิตประจำวันของคนไทย “เกลือและโซเดียม” เป็นหนึ่งในประเด็นที่ถูกมองข้ามมากที่สุด ทั้งที่ความสัมพันธ์ระหว่างการบริโภคเค็มกับโรคไม่ติดต่อเรื้อรังมีความชัดเจนอย่างยิ่ง โดยเฉพาะโรคความดันโลหิตสูง โรคไต โรคหัวใจขาดเลือด และโรคหลอดเลือดสมอง ซึ่งล้วนเป็นโรคที่สร้างภาระต่อคุณภาพชีวิตของประชาชนและงบประมาณด้านสุขภาพของรัฐอย่างมหาศาล ในเวทีวิชาการและสื่อสารสาธารณะว่าด้วยการพัฒนานโยบายและมาตรการทางภาษีในสินค้าทำลายสุขภาพ มีการชี้ให้เห็นว่า ภาษีเกลือหรือภาษีโซเดียมไม่ได้เป็นเพียงข้อเสนอทางเทคนิคด้านสรรพสามิต หากแต่เป็นความพยายามออกแบบเครื่องมือเชิงนโยบายเพื่อรับมือกับภาระโรคที่กำลังขยายตัวเงียบ ๆ อยู่ในสังคมไทย
ข้อมูลสถานการณ์ของไทยสะท้อนภาพที่น่ากังวลอย่างชัดเจน ประชากรไทยมีผู้ป่วยโรคความดันโลหิตสูงราว 13.2 ล้านคน โรคไตราว 7.6 ล้านคน โรคหัวใจขาดเลือดประมาณ 0.75 ล้านคน และโรคหลอดเลือดสมองประมาณ 0.5 ล้านคน ซึ่งล้วนเป็นกลุ่มโรคที่สัมพันธ์กับการบริโภคเกลือและโซเดียมในระดับสูงอย่างมีนัยสำคัญ ภาพรวมเช่นนี้ทำให้ประเด็นเรื่อง “ความเค็ม” ไม่อาจถูกจำกัดให้อยู่แค่รสนิยมการกิน แต่ต้องถูกยกระดับเป็นโจทย์เชิงโครงสร้างของนโยบายสุขภาพและการคลังของประเทศ
ความน่ากังวลของการบริโภคโซเดียมเกินไม่ได้อยู่เพียงที่จำนวนผู้ป่วยจำนวนมาก แต่ยังอยู่ที่ลักษณะของโรคซึ่งมักเป็นโรคเรื้อรังที่ต้องใช้การดูแลระยะยาวและมีต้นทุนสูงเป็นพิเศษ โดยเฉพาะโรคไตเรื้อรังที่เมื่อเข้าสู่ระยะรุนแรงแล้ว ผู้ป่วยจำนวนมากต้องเข้าสู่กระบวนการล้างไตซึ่งใช้ค่าใช้จ่ายต่อเนื่องปีละหลายแสนบาทต่อคน ภาระดังกล่าวส่วนใหญ่ไม่ได้ตกอยู่กับผู้ป่วยเพียงลำพัง แต่สะท้อนกลับมายังระบบหลักประกันสุขภาพและงบประมาณภาครัฐโดยตรง
เมื่อรวมจำนวนผู้ป่วยโรคความดันโลหิตสูง โรคไต และกลุ่มโรคหัวใจและหลอดเลือดเข้าด้วยกัน จะเห็นว่าคนไทยมากกว่า 20 ล้านคนกำลังอยู่ในวงจรของความเสี่ยงที่เชื่อมโยงกับการบริโภคเค็ม นี่คือเหตุผลสำคัญที่ทำให้การลดเค็มไม่ใช่เพียงคำแนะนำด้านสุขภาพส่วนบุคคล แต่เป็นมาตรการป้องกันภาระโรคขนาดใหญ่ในระดับประชากร หากปล่อยให้แนวโน้มนี้ดำเนินต่อไปโดยไม่มีเครื่องมือเชิงนโยบายที่เข้มแข็งเพียงพอ ประเทศไทยย่อมต้องเผชิญกับค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพที่เพิ่มขึ้นควบคู่ไปกับการสูญเสียคุณภาพชีวิตและผลิตภาพของประชาชนในระยะยาว
ประสบการณ์จากต่างประเทศ โดยเฉพาะสหราชอาณาจักร แสดงให้เห็นชัดว่าการลดการบริโภคเกลือในระดับประชากรสามารถทำได้จริง หากใช้มาตรการหลายด้านร่วมกันและเดินอย่างต่อเนื่อง ในช่วงกว่าสิบปีที่ผ่านมา สหราชอาณาจักรใช้แนวทางกำหนดเป้าหมายลดโซเดียมในอาหาร ควบคู่กับแรงกดดันจากภาครัฐ ภาควิชาการ และภาคประชาสังคม จนทำให้อุตสาหกรรมอาหารค่อย ๆ ปรับสูตรลดโซเดียมลง แม้จะมีการต่อต้านในระยะแรกก็ตาม ผลลัพธ์ที่ปรากฏคือประชากรบริโภคโซเดียมลดลงร้อยละ 15 และอัตราตายจากโรคหัวใจและหลอดเลือดสมองลดลงร้อยละ 40
บทเรียนนี้มีความสำคัญต่อบริบทไทยอย่างมาก เพราะชี้ให้เห็นว่า “ลิ้น” ของผู้บริโภคสามารถปรับตัวได้ หากการลดเค็มดำเนินไปอย่างค่อยเป็นค่อยไปและเป็นระบบ ความเคยชินต่อรสเค็มไม่ใช่สิ่งตายตัว และภาคอุตสาหกรรมเองก็สามารถปรับสูตรได้โดยไม่จำเป็นต้องสูญเสียความสามารถในการแข่งขันเสมอไป ข้อค้นพบเช่นนี้ทำให้การใช้ภาษีเกลือหรือภาษีโซเดียมมีฐานคิดที่ชัดเจนขึ้น กล่าวคือ มาตรการดังกล่าวไม่ได้มีเป้าหมายเพื่อ “ลงโทษ” ผู้บริโภคหรือผู้ผลิต แต่เพื่อเร่งให้การปรับตัวเชิงระบบเกิดขึ้นเร็วและจริงจังกว่าการพึ่งพาความสมัครใจเพียงอย่างเดียว
ประเทศไทยไม่ได้เริ่มต้นจากศูนย์ในเรื่องนี้ ตลอดช่วงปี 2559–2568 ประเทศได้ขับเคลื่อน “ยุทธศาสตร์ลดการบริโภคเกลือและโซเดียม” ซึ่งรับแนวทางมาจากองค์การอนามัยโลก โดยตั้งเป้าลดการบริโภคโซเดียมของประชาชนลงร้อยละ 30 ภายในระยะเวลา 10 ปี หรือเฉลี่ยปีละประมาณร้อยละ 3 แนวคิดหลักคือการลดอย่างค่อยเป็นค่อยไป เพื่อให้ผู้บริโภคปรับตัวได้โดยไม่รู้สึกว่ารสชาติเปลี่ยนแปลงฉับพลันเกินไป
ตลอดหลายปีที่ผ่านมา ได้มีการดำเนินมาตรการที่ไม่ใช่ภาษีจำนวนมากเพื่อสนับสนุนเป้าหมายนี้ เช่น การรณรงค์สาธารณะโดยเครือข่ายลดบริโภคเค็มและ สสส. การกำหนดฉลาก GDA ในอาหาร 13 กลุ่ม การปรับค่าโซเดียมแนะนำของไทยจาก 2,400 เป็น 2,000 มิลลิกรัมต่อวัน การสร้างโรงเรียน อย.น้อย การผลักดันร้านอาหารเมนูชูสุขภาพ โครงการ Healthy Canteen และ Healthy Meeting ตลอดจนการกระจายมาตรการชุมชนลดเค็มทั่วประเทศ
นอกจากนี้ ยังมีนวัตกรรมและเครื่องมือเสริม เช่น เกลือลดโซเดียม น้ำปลาลดโซเดียม และเครื่องวัดความเค็มหรือ Salt Meter ที่ถูกนำไปใช้ในชุมชน ร้านอาหาร และครัวเรือน รวมถึงมีการกระจายอุปกรณ์ดังกล่าวในวงกว้างเพื่อช่วยให้ประชาชนและผู้ประกอบการสามารถรับรู้ระดับความเค็มของอาหารได้ชัดเจนขึ้น อย่างไรก็ตาม แม้มาตรการเหล่านี้จะมีคุณูปการต่อการสร้างความตระหนักรู้และปรับสภาพแวดล้อมทางอาหาร แต่ข้อจำกัดสำคัญคือยังไม่สามารถเปลี่ยนโครงสร้างของตลาดอาหารแปรรูปได้มากพอ โดยเฉพาะในกลุ่มอาหารที่มีโซเดียมสูงและบริโภคแพร่หลาย
ปัญหาโซเดียมส่วนเกินในปัจจุบันไม่ได้มาจากการปรุงอาหารในครัวเรือนเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ในอาหารอุตสาหกรรมและอาหารพร้อมบริโภคที่เข้าถึงง่ายขึ้นมากในชีวิตประจำวันด้วย มีการประเมินว่าอาหารแพ็กเกจมีสัดส่วนถึง 15–20% ของการบริโภคโซเดียมทั้งหมดของประชาชนไทย และแนวโน้มยังเพิ่มขึ้นต่อเนื่องตามการขยายตัวของร้านสะดวกซื้อและพฤติกรรมการบริโภคอาหารสำเร็จรูป
บะหมี่กึ่งสำเร็จรูปเป็นตัวอย่างสำคัญที่สุดของปัญหานี้ ยอดขายในประเทศไทยอยู่ที่ประมาณ 10 ล้านซองต่อวัน และแต่ละซองมีโซเดียมเฉลี่ยราว 1,400–1,700 มิลลิกรัม ขณะที่ปริมาณโซเดียมที่เหมาะสมต่อวันอยู่ที่ 2,000 มิลลิกรัม นั่นหมายความว่าเพียงบริโภคบะหมี่กึ่งสำเร็จรูป 1 ซอง ก็ได้รับโซเดียมไปแล้วประมาณ 75% ของปริมาณที่แนะนำในหนึ่งวัน ปรากฏการณ์นี้สะท้อนชัดว่าอาหารที่เข้าถึงง่าย ราคาถูก และได้รับความนิยมสูง กำลังกลายเป็นช่องทางหลักของการสะสมความเสี่ยงต่อ NCDs ในประชากรจำนวนมาก
อีกกลุ่มหนึ่งที่มีนัยสำคัญอย่างยิ่งคือขนมขบเคี้ยว โดยเฉพาะในเด็กไทย ข้อมูลการสำรวจพฤติกรรมด้านสุขภาพของประชากร พ.ศ. 2564 ระบุว่า เด็กวัยเรียนบริโภคขนมกรุบกรอบสูงถึง 91.4% และมีถึง 34% ที่บริโภคในระดับเสี่ยงสูงคือมากกว่า 5 วันต่อสัปดาห์ ขนมกรุบกรอบแต่ละซองมีโซเดียมเฉลี่ยตั้งแต่ 185.3 ถึง 1,276.9 มิลลิกรัม จึงกลายเป็นแหล่งโซเดียมหลักของเด็กไทยอย่างชัดเจน
ผลที่ตามมาคือการเกิดภาวะเสี่ยง NCDs ตั้งแต่อายุน้อย มีการยกข้อมูลว่าเด็กไทยมีภาวะความดันโลหิตสูงราว 10% และมีภาวะอ้วนราว 14% โดยแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง เมื่อพิจารณาร่วมกับพฤติกรรมการบริโภคขนมขบเคี้ยวและอาหารสำเร็จรูป จะเห็นว่าปัญหาโซเดียมไม่ได้กระทบเฉพาะผู้ใหญ่หรือผู้สูงอายุ แต่กำลังสร้างฐานความเสี่ยงให้เกิดโรคเรื้อรังตั้งแต่วัยเด็ก
ประเทศไทยเคยมีความพยายามทำงานร่วมกับภาคอุตสาหกรรมเพื่อลดโซเดียมในผลิตภัณฑ์อาหารในลักษณะสมัครใจ ผ่านกรอบ Thailand Sodium Reduction Initiative ซึ่งเริ่มต้นตั้งแต่ปี 2561 โดยตั้งเป้าลดโซเดียมลง 30% ภายในปี 2568 ในผลิตภัณฑ์สำคัญ 4 กลุ่ม ได้แก่ บะหมี่กึ่งสำเร็จรูปและโจ๊กกึ่งสำเร็จ ขนมขบเคี้ยว ซอสและเครื่องปรุงรส และอาหารแช่แข็ง
แม้แนวทางสมัครใจจะทำให้เกิดการปรับตัวบางส่วน แต่ผลลัพธ์จริงยังจำกัดมาก ในช่วงปี 2021–2024 ปริมาณโซเดียมในอาหารกึ่งสำเร็จรูปบางกลุ่มลดลงเพียงเล็กน้อย เช่น บะหมี่กึ่งสำเร็จรูปลดลงประมาณ 3% โจ๊กกึ่งสำเร็จรูปลดลง 11% และซุปกึ่งสำเร็จรูปลดลง 4% เท่านั้น หากเทียบกับระดับโซเดียมที่ยังสูงเกินเกณฑ์มาก ผลลัพธ์เช่นนี้ย่อมไม่เพียงพอที่จะพลิกสถานการณ์ภาระโรคในระดับประเทศได้อย่างจริงจัง
ข้อจำกัดสำคัญของระบบสมัครใจอยู่ที่การขาดกลไกบังคับใช้ที่แน่นอน ภาคอุตสาหกรรมไม่สามารถควบคุมสมาชิกได้เท่าเทียมกันทั้งหมด และการลดโซเดียมที่เกิดขึ้นมักไม่สม่ำเสมอ ไม่แน่นอน และไม่เร็วพอเมื่อเทียบกับความเร่งด่วนของปัญหา ตรงจุดนี้เองที่ทำให้ข้อเสนอเรื่องภาษีโซเดียมเริ่มมีน้ำหนักมากขึ้นในฐานะเครื่องมือที่จะเปลี่ยนแรงจูงใจทางตลาดอย่างเป็นรูปธรรม
หลักคิดสำคัญของภาษีเกลือและโซเดียม คือการทำให้ผู้ผลิตมีแรงจูงใจชัดเจนในการปรับสูตรลดโซเดียม หากผลิตภัณฑ์ใดมีโซเดียมต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนด ก็อาจไม่เสียภาษีหรือเสียในอัตราต่ำ แต่หากมีโซเดียมสูงก็ต้องเผชิญอัตราภาษีแบบขั้นบันได กล่าวคือ “เค็มมาก เสียมาก เค็มน้อย เสียน้อย” วิธีคิดเช่นนี้ทำให้ภาษีไม่ใช่เพียงเครื่องมือหารายได้ แต่เป็นกลไกกดดันให้เกิดการปรับสูตรอาหารในเชิงระบบ
แนวทางที่มีการศึกษาไว้ระบุผลิตภัณฑ์เป้าหมายสำคัญในระยะแรก ได้แก่ บะหมี่กึ่งสำเร็จรูป อาหารแช่แข็ง ขนมขบเคี้ยว และซอสปรุงรส ซึ่งสอดคล้องกับข้อมูลการบริโภคและระดับความเสี่ยงในตลาดไทย โดยเฉพาะขนมขบเคี้ยวที่ถูกมองว่าเป็นเป้าหมายแรกที่เหมาะสม เพราะเป็นสินค้าที่ไม่จำเป็นต่อสุขภาพ และเกี่ยวพันกับพฤติกรรมการบริโภคของเด็กและเยาวชนโดยตรง
ในทางนโยบาย ข้อเสนอภาษีโซเดียมของไทยเริ่มถูกขับเคลื่อนอย่างจริงจังมากขึ้นตั้งแต่ปี 2564 และมีการผลักดันให้กรมสรรพสามิตศึกษาความเป็นไปได้อย่างเป็นระบบ ต่อมาในปี 2567–2568 ประเด็นนี้ยิ่งได้รับแรงสนับสนุนจากภาคสาธารณสุขมากขึ้น แต่ก็ยังเผชิญข้อจำกัดจากจังหวะทางการเมืองและการเปลี่ยนผ่านรัฐบาล ทำให้ยังไม่ได้รับการผลักดันเป็นวาระเร่งด่วนอย่างเต็มรูปแบบ อย่างไรก็ดี การที่ข้อเสนอนี้เคลื่อนตัวมาถึงระดับนโยบายการคลังได้แล้ว สะท้อนว่าประเด็นเรื่องเกลือและโซเดียมได้ก้าวพ้นจากเวทีสุขภาพเฉพาะกลุ่ม ไปสู่การเป็นวาระสาธารณะที่ต้องการการตัดสินใจเชิงโครงสร้าง
จุดแข็งสำคัญของข้อเสนอภาษีโซเดียมอยู่ที่มีการคาดประมาณผลลัพธ์เชิงนโยบายอย่างเป็นรูปธรรม หากมีการจัดเก็บภาษีตามปริมาณโซเดียมโดยอิงเกณฑ์ใกล้เคียงกับ Healthy Choice Logo ในกลุ่มผลิตภัณฑ์สำคัญ เช่น บะหมี่กึ่งสำเร็จรูป ขนมขบเคี้ยว และเครื่องปรุงรส จะสามารถช่วยลดจำนวนผู้ป่วยความดันโลหิตสูงของไทยได้ประมาณ 85,000 รายภายใน 10 ปี
ในด้านการคลัง มาตรการดังกล่าวมีแนวโน้มสร้างรายได้ภาษีรวมราว 35.3 พันล้านบาทในช่วงเวลา 10 ปี และช่วยประหยัดค่าใช้จ่ายในการรักษาโรคได้ประมาณ 3.1 พันล้านบาท การประเมินเช่นนี้ทำให้เห็นว่าภาษีโซเดียมไม่ใช่นโยบายที่ต้องเลือกระหว่าง “สุขภาพ” กับ “รายได้รัฐ” แต่สามารถให้ประโยชน์ทั้งสองด้านพร้อมกัน กล่าวคือ ลดความเสี่ยงของประชาชนในระยะยาว ขณะเดียวกันก็สร้างทรัพยากรทางการคลังที่สามารถนำกลับไปสนับสนุนระบบสุขภาพได้
ความหมายที่สำคัญกว่านั้นคือ ภาษีลักษณะนี้ช่วยเปลี่ยนต้นทุนที่เคยถูกผลักไปสู่ระบบสุขภาพและครัวเรือน ให้ย้อนกลับมาอยู่ในระบบการกำกับดูแลสินค้าตั้งแต่ต้นทางมากขึ้น เป็นการทำให้ราคาของอาหารสะท้อนผลกระทบต่อสุขภาพได้ดีขึ้น และลดภาระที่รัฐต้องแบกรับเมื่อประชาชนเจ็บป่วยจากโรคเรื้อรังในระยะท้าย
โจทย์เรื่องเกลือและโซเดียมของไทยในวันนี้จึงไม่ใช่เพียงคำถามว่า “คนไทยกินเค็มเกินไปหรือไม่” แต่คือคำถามว่า รัฐจะออกแบบสภาพแวดล้อมอาหารอย่างไรให้ประชาชนสามารถบริโภคอาหารที่ดีต่อสุขภาพได้ง่ายขึ้น ปัญหาที่เกิดขึ้นในปัจจุบันชี้ชัดว่าการพึ่งพาการรณรงค์และความร่วมมือโดยสมัครใจเพียงอย่างเดียว แม้มีประโยชน์ แต่ยังไม่เพียงพอจะรับมือกับตลาดอาหารอุตสาหกรรมที่ขยายตัวรวดเร็วและฝังลึกอยู่ในชีวิตประจำวันของผู้คน
ด้วยเหตุนี้ ภาษีเกลือและโซเดียมจึงควรถูกมองในฐานะเครื่องมือเชิงโครงสร้างที่ช่วยเร่งการปฏิรูปสภาพแวดล้อมอาหาร ไม่ใช่เพียงเครื่องมือจัดเก็บรายได้ หากออกแบบอย่างเหมาะสม ภาษีจะกระตุ้นให้ผู้ผลิตปรับสูตร ลดโซเดียมในผลิตภัณฑ์ ทำให้สินค้าเค็มจัดมีต้นทุนสูงขึ้น และเพิ่มโอกาสให้ผู้บริโภคเข้าถึงทางเลือกที่ปลอดภัยกว่าได้มากขึ้น ควบคู่ไปกับการสร้างรายได้สาธารณะและลดภาระโรคของประเทศในระยะยาว
ในที่สุดแล้ว หัวใจของการปฏิรูปนี้ไม่ได้อยู่ที่การทำให้อาหาร “หมดรสชาติ” แต่คือการทำให้สังคมไทยค่อย ๆ เคลื่อนจากความเคยชินกับอาหารเค็มจัด ไปสู่สภาพแวดล้อมอาหารที่สมดุลขึ้น อร่อยได้เหมือนเดิม แต่เสี่ยงน้อยลงกว่าเดิม นี่คือความหมายแท้จริงของภาษีโซเดียมในศตวรรษที่ยี่สิบเอ็ด นั่นคือการใช้เครื่องมือทางการคลังเพื่อปกป้องสุขภาพของประชาชนตั้งแต่ต้นทาง ก่อนที่ภาระโรคจะไหลบ่าไปถึงปลายทางของระบบสุขภาพอย่างที่ประเทศกำลังเผชิญอยู่ทุกวันนี้